Развитие военного управления в 19 веке

На всероссийский престол 12 марта 1801 года вступил Император Александр I. Одушевленный горячим желанием принести все свои силы на служение родине и видя неудовлетворительное состояние государственного устройства, он со всей пылкостью молодой души приступил к организаторской деятельности, которая была поворотным пунктом в истории государственного, а вместе с тем и военного управления России.
Стремясь водворить в стране начала справедливости и законности, Император Александр I решил дать России министерскую форму управления, которая устанавливала более тесную связь между ним и высшими исполнительными органами, прямо ему подчиненными и перед ним ответственными.
Перемена формы управления в таком огромном государстве, как Российская Империя, уже сама по себе должна была представить весьма сложную работу. Но работа эта еще более затруднялась недостатком сведущих помощников.
Необходимо принять во внимание, что общество начала царствования Александра I было недовольно порядками, заведенными при Императоре Павле, и с грустью вспоминало о блестящих страницах екатерининского времени, когда процветала коллегиальная форма управления.
Рядом с этими сторонниками старины существовал другой кружок молодых людей, получивших европейское образование и мечтавших о коренных реформах в управлении Империей. К нему принадлежали близкие Императору люди: Кочубей, Новосильцев, Чарторыжский и гр. Строганов. Им-то и суждено было сделаться ближайшими сотрудниками Императора Александра в его преобразовательной деятельности.

В 1801 г. под непосредственным руководством Государя образовался «неофициальный комитет», который приступил к спешной работе. Если европейское образование и либеральные взгляды членов «комитета», вполне согласовавшиеся со взглядами Императора, являлись залогом благого направления реформы, то, с другой стороны, отсутствие близкого знакомства с русской администрацией, с ее историческим прошлым, с ее недостатками и достоинствами и, наконец, самая поспешность, с которой производилась работа, должны были послужить причинами несовершенства преобразования административного строя России.
Лучшим из всех представленных Императору Александру проектов, рассмотренных в комитете, оказался проект, составленный Новосильцевым.
Главные его начала легли в основание выработанного комитетом «учреждения министерств», которое было обнародовано манифестом 8 сентября 1802 года.
В этом манифесте объявлялось, что, «следуя великому духу Преобразователя России, Петра I, оставившего нам следы мудрых своих намерений, по коим старались шествовать достойные его преемники, Мы заблагорассудили разделить государственные разные части сообразно естественной их связи между собой и для благоуспешнейшего течения поручить оныя ведению избранных Нами министров».
С этой целью управление государственными делами разделялось на 8 министерств: 1) военных сухопутных сил; 2) морских сил; 3) иностранных дел; 4) юстиции; 5) внутренних дел; 6) финансов; 7) коммерции; и 8 ) народного просвещения.
Каждое министерство ставилось под непосредственное управление министра, «коего Мы назначаем ныне или впредь назначать заблагорассудим».
Коллегии передавались в полное подчинение министрам, являясь при них органами совещательного характера; исполнительная же власть принадлежала исключительно министру.
12 сентября 1802 года последовал указ о назначении избранных Государем лиц министрами, причем вице-президент военной коллегии, генерал от инфантерии Сергей Кузьмич Вязьмитинов, был назначен министром военных сухопутных сил.
Изложенная реформа не произвела никаких существенных изменений в устройстве центрального военного управления. Перемена заключалась в том, что вице-президент военной коллегии был назначен министром военных сухопутных сил. Но отныне это лицо было уже не «первым между равными», каким был президент коллегии, а начальником этой коллегии, имеющим власть изменять по своему усмотрению ее постановления.
Однако не погибла коллегия совершенно и сохранилась в различных отраслях военного управления на разное время. В центральном управлении со времени введения министерской реформы, т.е. с 1802 года, она еще в продолжение десяти лет сохраняет за собой значение органа совещательного в отношении исполнительной и хозяйственной власти и процветает как орган судебной власти (генерал-аудиториат).
Наступает 1812 год. С изданием нового образования военного министерства военная коллегия, как административный орган, гибнет окончательно, и коллегиальное начало сохраняется лишь в совещательном органе с весьма скромной ролью — в совете военного министра.
Согласно этого «учреждения», во главе военного министерства стоял военный министр, пределы власти которого, а также отношения к государственному совету, сенату и комитету министров определялись «общим учреждением министерств». Военное министерство составлялось из семи департаментов, канцелярий министра и особых установлений.
Департаменты были следующие: 1) артиллерийский; 2) инженерный; 3) инспекторский; 4) аудиториатский, заменивший учреждение коллегиальное — генерал-аудиториат; 5) комиссариатский; 6) провиантский и 7) медицинский.
В помощь директорам департаментов были назначаемы постоянные или временные вице-директоры; кроме того, при директорах артиллерийского и инженерного департаментов, по званию инспекторов артиллерии и инженерного корпуса, были учреждены еще особые канцелярии.
В качестве исполнительного органа при министре была учреждена общая канцелярия министра, образованная из департамента военного министра.
Согласно «общему учреждению министерств» в военном министерстве был образован совет министра, в качестве совещательного органа. Председательствовать в совете предоставлено военному министру; все директоры департаментов и общей канцелярии являлись членами совета; кроме них в совет назначались члены из генералитета: постоянные и ежегодно определявшиеся. Членов от генералитета положено назначать по Высочайшему повелению.
Равным образом и в департаментах были образованы общие присутствия, имевшие значение учреждений исключительно совещательных. В их состав вошли начальники отделений департамента и посторонние лица, приглашавшиеся в случае надобности по личному усмотрению директоров.
При рассмотрении «учреждения министерства 1812 года» необходимо иметь в виду, что оно было составлено в развитие «общего учреждения министерств 1811 г.»; последнее же явилось лишь частью задуманного М.М. Сперанским, но не осуществленного плана обширного преобразования всего государственного строя России. Будучи применено к делу в отдельности, оно, естественно, не могло оказаться совершенным и прежде всего грешило излишней централизацией дел в одном органе — министерстве. Этот недостаток «общего учреждения министерств» целиком повторился и в «учреждении военного министерства 1812 года».
Кроме того, значительность ломки, произведенной над до сего времени существовавшими учреждениями, и торопливость работы комиссии Магницкого явились причинами наличия в «учреждении военного министерства 1812 г.» и других важных недостатков.
Так, например, преобразование генерал-аудиториата в аудиториатский департамент, подчиненный военному министру, заставило его утратить характер независимого высшего военно-судебного учреждения.
Но, говоря о недостатках «учреждения военного министерства 1812 года», необходимо отметить и те вопросы, по которым были сделаны значительные шаги вперед.
Здесь прежде всего надо указать на учреждение совета министра как органа чисто совещательного, который, при условии существования департамента военных дел государственного совета, мог в значительной степени способствовать всестороннему освещению вопросов, сопряженных с интересами казны, и в то же время нимало не ограничивать власти министра. Плодотворность работы совета имела, сверх того, гарантию в том, что часть его членов ежегодно сменялась и, следовательно, был обеспечен постоянный прилив свежего элемента.
Но еще за два года до издания нового образования военного министерства, т.е. в 1810 году, появляется новый коллегиальный орган — государственный совет с его департаментом военных дел как высшим учреждением по вопросам законодательного характера. Сенат, весьма ограниченный уже в своей компетенции, сохраняет, тем не менее, по отношению к военному ведомству значение высшей инстанции по вопросам хозяйственным. Исполнительная же и судебная власти (с упразднением генерал-аудиториата) остаются всецело за военным министерством.
В таком положении распределение властей остается до 1832 года, когда особый характер военных дел, свойственный только им одним, побуждает Императора Николая I верховные права государственного совета и сената по военным вопросам законодательного и хозяйственного характера передать в военное министерство, учредив для этой цели в составе последнего новый, тоже коллегиальный орган — военный совет и упразднив за ненадобностью совет министра.
Вновь образованный военный совет явился высшим установлением для дел военного законодательства и военного хозяйства. Ему были даны значение и власть учреждения, решающего дела самостоятельно, а не как совещательный орган при министре. По делам законодательным, не имевшим связи с гражданским управлением, решения военного совета положено было представлять на Высочайшее утверждение непосредственно, помимо государственного совета. По делам хозяйственным ему были предоставлены обширные права по утверждению способов заготовлений и условий поставок, а также по заведыванию казенным имуществом. Отношения военного совета к комитету министров ограничивались делами, имевшими соприкосновение с некоторыми частями гражданского управления; сношения же с сенатом производились лишь по делам тяжебным и по предметам законодательства, требовавшим общего распоряжения со стороны сената. Сверх того, в «учреждении» говорилось, что военный совет в действиях своих непосредственно подчиняется Верховной власти, и никакое учреждение или лицо не в праве требовать от совета объяснений или давать ему указания.
Столь обширные полномочия, данные военному совету, в самой сильной степени способствовали установлению единства военного управления, ускоряли разрешение самых сложных вопросов и ставили военное министерство в исключительное положение по сравнению с другими министерствами, которые должны были представлять более крупные хозяйственные дела на утверждение правительствующего сената, а все законодательное вносить в государственный совет.
С изданием наказа военному совету число дел, поступавших на рассмотрение департамента военных дел государственного совета, все сокращалось, и наконец в 1854 году департамент этот прекратил свою деятельность.
Одновременно с образованием военного совета был восстановлен, но в более совершенной, чем прежде, форме и генерал-аудиториат как высшее учреждение по делам военно-судным.
Таким образом, коллегиальное начало в 1832 году снова вошло в состав военного министерства в виде двух высших установлений с обширными законосовещательными, хозяйственными и судебными правами, но без всякой исполнительной власти, оставленной всецело в руках военного министра.
В сфере местного военного управления борьба единоличного начала против коллегиального началась со второй половины 18 века, т.е. с того времени, когда стало ослабляться влияние местных гражданских учреждений на дела военные, и к началу 19 столетия коллегиальное начало почти совершенно исчезло из местных военных учреждений. Но отсутствие его продолжалось недолго. С изданием в 1816 и 1817 гг. нового положения о комиссариатском и провиантском довольствии, коллегиальное начало появляется снова в области местного военного управления в виде комиссариатских и провиантских комиссий, функции которых в 1864 году перешли ко вновь учрежденным военно-окружным советам, существующим и в настоящее время.
Учреждение военно-окружных советов имело целью: а) рассредоточить власть, предоставленную центральному военному управлению по решению хозяйственных дел; б) предоставить главному начальнику округа средства к всестороннему обсуждению и правильному решению хозяйственных вопросов и в) установить надлежащую связь в рассмотрении и решении хозяйственных дел по всем отраслям военного управления.
В видах рассредоточения власти центрального управления военно-окружным советам по делам хозяйственным были предоставлены права общих присутствий прежних хозяйственных департаментов военного министерства. Размеры предоставленных прав были соображены так, чтобы общее направление и главный контроль по всем хозяйственным операциям остался за министерством и его хозяйственным органом — военным советом. Затем, для достижения связи и единства в распоряжениях по делам различных отраслей администрации, членами военно-окружного совета были назначены все начальники отделов военно-окружного управления. Наконец, для большего обеспечения законности в рассмотрении и решении дел в состав военно-окружного советь был включен член от военного министерства, по особому избранию военного министра; на обязанность этого лица было возложено предварительное рассмотрение всех дел, вносившихся в совет, и соображение их с законами.
В строевом управлении коллегиальное начало появилось впервые при Петре Великом.
Таким образом, единоличное начало, одержавшее верх над коллегиальным в устройстве центрального управления, к 19 столетию вытеснило его и из хозяйственного управления строевых частей войск. За офицерами остался лишь выбор казначея и квартирмейстера и материальная ответственность за добросовестное исполнение ими своих обязанностей.
Такой порядок наше строевое управление удержало до 1860-х годов, когда с введением в полках гвардии хозяйственных комитетов коллегиальное начало сделало новую попытку к более серьезному влиянию на хозяйственные дела полка, но в 1871 году способ ведения хозяйства посредством хозяйственных комитетов был отменен, а с ним окончательно исчезло из строевого управления и коллегиальное начало.
В полевом управлении войск, по уставу 1716 года, коллегиальное начало занимало видное место, благодаря требованию часто созывать «военный совет», предъявлявшемуся законом главнокомандующему. Еще большее развитие в этой отрасли военного управления получило коллегиальное начало при Елизавете и при Екатерине II, когда все военные операции оказались в руках «конференции» или «совета», образованных при Высочайшем Дворе.
До 1756 года у нас существовало правило: Монарх, «в небытии своем (при войске), команду дает над всем войском своему генерал-фельдмаршалу, либо самовластно по случаю поступать, как он за благо изобрящет, и Государю своему в том ответ дать может, или с советом воинским (что всегда надлежит чинить) или по данной ему инструкции чинил и кроме оной он ничего важного с помянутым войском предпринять не мог».
Указанное основное положение канцлер Бестужев-Рюмин радикально изменил в феврале 1756 года. Он нашел, что «с потребной скоростью и силой управлять и двигать такую махину, каков есть корпус в 55 000 человек, удовольствительное оного содержание, предприемлемые им (войском) операции и множество сопряженных с тем околичностей» с полным удобством могут быть разрешены только комиссией под личным руководствам Императрицы. Эта же комиссия должна была рассматривать и вопросы внешней политики, сообразно положению которых направлять стратегические действия армии. Без образования подобной комиссии Бестужев «наперед себе воображал, сколь печально будет состояние командующего генерала»: он «будет вдруг получать указы из сената, военной, иностранной и адмиралтейств-коллегии, а сии места, вместо согласного вспоможения, будут только письменно переспаривать его и, протягивая время, вину один на другого сваливать».
На этом основании в январе 1756 г. была образована конференция при Высочайшем Дворе, которая приняла на себя ведение стратегических операций русской армией в Семилетнюю войну. Главнокомандующий был поставлен в положение лишь доверенного агента конференции, обязанного исполнять ее стратегические фантазии. Первыми членами конференции были назначены: канцлер Бестужев-Рюмин, князь Трубецкой, Бутурлин, Воронцов и графы П. и А. Шуваловы. В начале 1756 года Императрица Елизавета лично председательствовала в конференции, но впоследствии предоставила ей полную самостоятельность.
Здесь необходимо отметить тот факт, что Бестужев, указывая как на главное основание этого учреждения конференции на стремление избавить главнокомандующего от исполнения указов различных коллегий, сам же в сентябре 1756 года объявляет главнокомандующему в инструкции, что все коллегии, кроме иностранных дел, обязаны исполнять его требования.
В последующие царствования Петра III, Екатерины II и Павла устройство полевого управления войск не подвергалось уже никаким существенным изменениям. Необходимо лишь заметить, что в 1769 году, по случаю первой Турецкой войны, при Высочайшем Дворе снова был образован совет для обсуждения мероприятий по обороне государства и по ведению военных действий. Председателем совета была сама Императрица Екатерина II. Предметами занятий совета положено: 1) выработка плана войны; 2) разработка планов военных операций; 3) сверхштатное довольствие войск; 4) экстренные военные расходы; 5) производство сношений по этим предметам с соответствующими департаментами; 6) составление различных проектов, относящихся к изложенным вопросам, и 7) заключение мирных договоров.
Учреждение «конференции» и «совета», бывших копиями с прославленного австрийского гофкригсрата, нельзя не признать мероприятиями крайне вредными. Находясь за тысячи верст от театра военных действий и, вследствие этого, не будучи совершенно ориентированными относительно обстановки, конференция и совет брали на себя руководство военными операциями, сковывая лишь свободную волю и стесняя «полную мочь полководца», за которую так горячо ратовал великий современник этой эпохи — Суворов.
Учреждение для управления большой действующей армией, давшее «полную мочь» главнокомандующему, нанесло окончательный удар коллегиальному началу. Потеряв всякое влияние на военные операции, начало это удержалось лишь при решении хозяйственных вопросов в виде комиссариатских и провиантских комиссий. Зато здесь оно продержалось очень долго, т.е. до 1868 года, когда с изданием нового «положения о полевом управлении войск», комиссариатские и провиантские комиссии были упразднены.
Таким образом, борьба единоличного начала с коллегиальным завершилась полным торжеством первого. Второе, занимавшее при Петре выдающееся положение во всех отраслях военного управления, в настоящее время сохранилось лишь в центральных и местных учреждениях, но без исполнительной власти, а из органов строевого и местного военного управления исчезло совершенно.

Запись опубликована в рубрике морально-психологические основы. Добавьте в закладки постоянную ссылку.

Добавить комментарий